le date 28 janvier 2009
Peut-on gérer la fonction publique d’Etat comme une entreprise ? Cette question peutparaître saugrenue, pourtant, c’est en ces termes que se pose la Réforme Générale des Politiques Publiques (RGPP).
Revenons quelques instants sur des définitions. La fonction publique désigne un ensemble de personnes travaillant, sous certaines juridictions ou dans un cadre intergouvernemental, au sein des administrations publiques. Les expressions « fonction publique » et « fonctionnaires » désignent souvent couramment un ensemble plus vaste de personnes travaillant pour des services d’utilité générale à destination d’usagers. Une entreprise est une structure économique et sociale comprenant une ou plusieurs personnes et travaillant de manière organisée pour fournir des biens ou des services à des clients ». La fonction première d’une entreprise est de gagner de l’argent avec ses clients, c’est-à-dire extraire des bénéfices financiers en « récoltant plus d’argent que d’argent investi ».
Nous avons donc la définition de deux structures qui paraissent différentes, avec des objectifs distincts. Pourtant, observons quelques instant la fonction publique d’Etat… Par exemple, de quoi est fait notre environnement lexical quotidien dans les services déconcentrés de l’Etat ? Quelle est la recette d’un ministère bien géré ?
Pour une bonne mixture, prenez cinq cent gramme de « tableau de bord », 25 cl d’« indicateurs de performance », une cuillère à soupe d’« efficacité », une cuillère à café d’« évaluation » et une pincée de « rationalisation ». Votre plat de « management » est réussi ! Il a la couleur du service public, l’odeur, du service public, le goût du service public, mais c’est au niveau de la digestion que ça coince… Ca coince tellement, qu’après une dizaine d’année de reflux gastrique, cette mixture aura favorisé un terrain cancérigène…mais j’y reviendrai plus tard. Quoi qu’il en soit, la théorie du New Public Management s’est déjà attaquée à notre administration et la RGPP vient clôturer cet ouvrage.
Qu’est ce que le New Public Management (NPM) ou Nouvelle Gestion Publique (NGP) ? Le NPM « — point de rencontre entre l’École du Public Choice et le managérialisme autour de la supériorité du marché et la gestion privée — conteste la conception traditionnelle de la bureaucratie webérienne et prétend offrir une alternative. Ce qui importe le plus, ce n’est pas la manière dont la bureaucratie sert la démocratie mais l’efficacité de l’administration en tant que mécanisme d’allocation de ressources. C’est de ce point de vue que la bureaucratie est critiquée comme improductive, rigide, gaspilleuse et inefficace. La « nouvelle gestion publique » sert justement cette conception de l’administration, en transférant les méthodes de gestion privée dans l’administration. ».(1)
Tableau 1 : Éléments constitutifs de la Nouvelle Gestion Publique (NGP)
| Principes de la NGP | Outils de la NGP |
| Séparer la prise de décision stratégique, qui relève du pouvoir politique, de la gestion opérationnelle, qui est sous la responsabilité de l’administration ; Distinguer ainsi les tâches de financeurs, acheteurs et prestataires des services publics. | Négociation de contrat de prestations, qui fixent des indicateurs de performance à atteindre dans un délai imparti, entre les autorités politiques (parlement, gouvernement) et les responsables des services administratifs. |
| Orienter les activités administratives en fonction des produits à fournir (plutôt que des règles procédurales à suivre, en matière d’affectation des ressources notamment). | Attribution de budgets globaux aux gestionnaires publics qui disposent d’une large marge de manoeuvre pour satisfaire à leurs critères de rendement. |
| Réduire la hiérarchie, amincir les bureaucraties, décentraliser certaines tâches administratives et déléguer la gestion au niveau le plus bas (selon le principe de subsidiarité). | Création d’agences exécutives et de structures organisationnelles plus flexibles ainsi que déréglementation de certains statuts de la fonction publique en introduisant des mandats individualisés et le salaire au mérite. |
| Introduire des mécanismes de type marché dans la production de biens et services d’intérêt général (y compris en créant des quasimarchés). | Mise au concours pour la fourniture de certaines prestations (marchés publics), déréglementation des monopoles publics et introduction de bons (vouchers) aux usagers qui choisissent librement leurs fournisseurs. |
| Créer de la transparence sur la qualité et les coûts des prestations administratives ; Utiliser de manière efficiente les ressources publiques (value for money). | Calcul et comparaison des coûts grâce à une comptabilité analytique (par groupe de produits administratifs) et comparaison de différents prestataires (benchmarking). |
| Orienter les prestations administratives vers les besoins des usagers (ou clients) en les impliquant dans la définition et l’évaluation des prestations à fournir. |
Gestion orientée vers la qualité (voire la certification des processus), chartes de service public et enquête de satisfaction réalisée auprès des clients. |
Depuis les années 1980, la mouvance de la Nouvelle Gestion Publique constitue indéniablement le paradigme dominant en matière de réinvention de l’État. Un processus de réflexion critique s’impose par rapport aux discours dominants, largement diffusés par les consultants en organisation, et plusieurs instances internationales (Banque mondiale, OCDE, etc.). Poussés à l’extrême, certains principes de la NGP risquent en effet de se trouver en opposition avec les règles fondatrices des services publics dans les démocraties occidentales. Ainsi, l’accent mis sur les résultats et les effets de l’action publique – objectif au demeurant louable – et l’assimilation du citoyen à un client ne conduiraient- ils pas à mettre en péril la continuité du service et l’égalité de traitement de ses usagers ?
Un des arguments principaux est l’allègement des procédures dans le service à l’usager dans une logique de service aux clients. Cependant, une organisation dépourvue de règles bureaucratiques est une organisation dépourvue de moyens d’assurer sa cohérence.
L’absence de règles qui permettraient d’être plus réactif signifie que la réactivité peut devenir de la partialité. C’est toute la différence entre la gestion d’un client et d’un usager, entrel’intérêt particulier et l’intérêt général. Il faut être attentif à ce que les services publics restent un instrument de solidarité.
On peut s’accorder sur l’idée de réforme si un diagnostic souligne des dysfonctionnements. Mais Changer pourquoi ? Changer pour qui ? Prenons cinq pays ayant réformés leur administration : La Suède, le Royaume-Unis, les Etats-Unis, la Nouvelle Zélande et l’Allemagne. Il est frappant de voir autant de similitudes dans leurs objectifs et modes opératoires alors que les contextes économiques, politiques et surtout les problèmes endogènes aux systèmes administratifs nationaux soient si divers. En fait, ces changements ont été opérés non pas par rapport à des problèmes à résoudre, mais plutôt aux idées qui les sous tendent.(2)
Une des conséquences néfastes qu’on peut percevoir à long terme est l’affaiblissement du pacte républicain. Loin de vouloir dramatiser la RGPP voici deux exemples concrets.
Dans son rapport à la bureaucratie, le citoyen est dans une logique de droit et de devoir. Notre mode de fonctionnement implique le recouvrement de l’impôt pour un enclenchement de mécanismes de solidarité. L’administration est le bras armé de ce mécanisme et doit arbitrer dans son service à l’usager selon une logique d’intérêt général. Transformer le citoyen en client revient à profondément modifier ce rapport. Il s’agit alors d’un client qui payera un prestataire de service dont il attend une prestation maximale. La segmentation induite des citoyens revient à remettre en cause le ciment républicain et cela prolonge encore la logique libérale d’atomisation. Le concept d’intérêt général n’a jamais eu beaucoup d’attrait aux Etats Unis et en ce sens on comprend que l’école de pensée du NPM se soit focalisée sur l’esprit d’entreprise.
Nous constatons également en France que depuis quelques années, l’espace public s’est rétrécit (privatisation, création d’Agences, baisse des moyens publics, etc.) et la liste des réformes adoptées lors du premier conseil de modernisation des politiques publiques semble s’orienter dans la même direction. A l’heure ou le débat sur le pouvoir d’achat des français fait rage, on est en droit de s’interroger sur la place de l’espace publique que nous souhaitons dans notre société. Souhaite-t-on réduire encore l’espace public et laisser le marché régler cette situation ? Ou considère-t-on que l’Etat est encore garant de l’intérêt général et de la cohésion de la société ?
En ce sens, contrairement à qu’on voudrait nous faire croire, cette réforme est idéologique ! L’école de pensée qui la produite et la répand, les concepts marqués idéologiquement, le vocabulaire crée, la mise en œuvre identique quelque soit le contexte, les effets attendus… Tous les ingrédients sont réunis pour développer encore un peu plus une doctrine. Et cette doctrine a déjà gagné la bataille des mots. Car nous ne sommes plus en mesure de combattre contre des termes comme « efficacité » ou « rationalisation ». Ces termes, nous les avons intégrés ainsi que la doctrine qui va avec. Sous couvert d’« efficience » et de « performance », on nous vend une réforme qui remet en cause la conception même du Service Public. En tant que syndiqués, nous nous devons d’être en tête de ce travail pédagogique de décryptage pour nos collègues et nos concitoyens.
Patrice Weisheimer
Secrétaire National SEP
Index :
(1) Spanou C., Abandonner ou renforcer l’état wébérien ?, Revue française d’administration publique 2003/1-2, N°105-106, p. 109-120.
(2) Ezra SULEIMAN, Le démantèlement de l’Etat démocratique ; L’histoire Immédiate, SEUIL ; mai 2005. page 191
Sources Internet :
Revue Internationale de Politique Comparée, Vol. 11, n° 2, 2004 Christian de VISSCHER et Frédéric VARONE :
http://www.cairn.info/article.php?ID_ARTICLE=RIPC_112_0177
http://fr.wikipedia.org/wiki/Accueil
Ouvrages papiers :
Spanou C., Abandonner ou renforcer l’état wébérien ?, Revue française d’administration publique 2003/1-2, N°105-106, p. 109- 120.
Ezra SULEIMAN, Le démantèlement de l’Etat démocratique ; L’histoire Immédiate, SEUIL ; mai 2005.